Il Tirreno

L'ipotesi di revisione delle province prevista dalla spending review ha aperto una serie di problemi, e molti altri ne aprirà per il futuro: se infatti si vuole prendere sul serio il progetto, la provincia dovrebbe essere soltanto il primo ente ad essere interessato ad un'opera di necessaria razionalizzazione di tutta l'articolazione degli enti pubblici territoriali. Per questo dedicheremo alcuni articoli a esaminare i problemi che si potrebbero affrontare e risolvere oltre il livello provinciale.

In questo primo articolo vorremmo però partire dalla revisione delle province, ed in particolare da un tema sul quale non si è sin qui discusso, ovvero la bontà o l'opportunità dei criteri individuati dalla spending review per la razionalizzazione (o il taglio) degli enti provinciali. Al riguardo occorre segnalare che essi non conseguono ad alcuno studio di tipo scientifico, nel senso che non vi è alcuna evidenza di carattere economico, sociologico o di altro tipo che indichi nei criteri individuati un livello ottimale per un governo delle realtà territoriali interessate. Tali criteri rispondono soltanto ad una scelta di carattere discrezionale (o potremmo dire politico), e quindi come tale devono essere considerati. Per fare questo è utile esaminare meglio i numeri, sebbene anche su questi non sia per niente chiaro a cosa riferirsi. Ed infatti il decreto-legge prevede che, per quanto riguarda la popolazione residente, essa è determinata "in base ai dati dell'Istat relativi all'ultimo censimento ufficiale, comunque disponibili alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto". Il che significa che occorre attendere quando sarà definitivamente approvata la legge per capire se in quel momento saranno disponibili i dati dell'ultimo censimento svolto o ci si dovrà basare su quello del 2001: con la conseguenza, in quest'ultimo caso, di basarsi su dati vecchi e magari superati. Le presenti osservazioni si basano comunque sui dati dell'Istat 2010, sperando che siano vicini a quelli che saranno considerati.

Come noto, i criteri individuati dal decreto-legge per il "riordino" sono due: la dimensione territoriale (non inferiore a 2.500 chilometri quadrati) e la popolazione residente (non inferiore a 350mila abitanti). Il terzo criterio pensato in un primo momento, ovvero il numero di comuni appartenenti alla provincia è stato abbandonato (per fortuna, perché avrebbe premiato invece di punire la frammentazione comunale).

In relazione al primo criterio (la dimensione territoriale) del complesso delle 110 province oggi esistenti (e considerando anche quelle della Sardegna, sulle quali come noto vi sono vicende assai complesse in corso, a seguito dei referendum regionali svolti nella scorsa primavera), quelle che stanno sotto soglia sono 57, che vanno da quella di Trieste (con 211 Kmq), Lecco (816 kmq) e Biella (917 kmq) per arrivare -al limite opposto- a quelle di Pisa (2445 kmq), Venezia (2446 kmq) e Treviso (2476 kmq). Esclusa, tra queste ultime, quella di Venezia (che sarà trasformata in città metropolitana), balza agli occhi il dato di Treviso, che non supera la soglia per meno di 33 kmq, e quello di Pisa, che resta sotto soglia per meno di 55 kmq: entrambe queste province supererebbero invece l'altro criterio (quello del numero di abitanti), quindi sarebbero rimaste province. Invece si "salvano" Pesaro e Urbino per 64 kmq e Chieti per 88 kmq: per avere un'idea, se il criterio fosse stato posto a 3000 kmq sarebbero state tagliate dieci province in più.

Circa il secondo criterio (la popolazione residente), le province sotto soglia sono 49: anche in questo caso vi sono alcune province che si collocano assai vicine all'asticella. Tra quelle che la superano di poco (e che al contempo rispettano l'altro criterio, quindi sono salve) vi sono Ferrara (che ha meno di 10mila abitanti in più del minimo necessario), Pesaro e Urbino (16mila in più) e Lucca (con meno di 44mila abitanti in più del minimo necessario). Se invece di 350000 la soglia fosse stata di 400mila, sarebbero state escluse anche Chieti e Potenza, oltre alle tre appena indicate. Ovviamente, se la soglia fosse stata ancora più alta il numero delle province superstiti sarebbe stato ancora inferiore. In ogni caso, come si è detto, con il criterio individuato dal Governo il numero di province che stanno sotto soglia è 49, poco meno della metà di quelle esistenti.

Dunque, sulla base del criterio della dimensione territoriale il numero di province da eliminare sarebbe di 57 (su 110); sulla base invece del requisito della popolazione residente il numero complessivo è 49. Il totale non è dato dalla somma dei due, perché vi sono 32 province che non superano nessuno dei due criteri (tra quelle più vicine, ad esempio Livorno, Massa-Carrara, Pistoia, Prato): quindi, il totale delle province che dovrebbero essere soppresse in base ai due criteri indicati sarebbero in realtà 74. Che su un totale di 110 è un numero assai rilevante, segno di una sforbiciata davvero consistente.

Tuttavia il dato viene presto ridimensionato, perché dopo aver dettato i due criteri esaminati la legge stabilisce delle deroghe. Intanto, come ha specificato il Senato in sede di conversione, tutta l'operazione non riguarda le regioni a statuto speciale: eliminando perciò queste province, il numero scende subito a 59. Poi devono essere tolte le province nel cui capoluogo si trova il comune capoluogo di regione: e si scende a 53. Significativo è questo dato: se non ci fosse questa eccezione, sia Milano che Genova, Venezia ed anche Napoli sarebbero escluse, perché non avrebbero l'estensione territoriale sufficiente.

Poi vi è un altro criterio individuato dal Governo: non saranno tagliate "le province confinanti solo con province di regioni diverse da quella di appartenenza" e con una delle province che costituirà una città metropolitana (Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria). Secondo il servizio studi della Camera dei deputati, la deroga riguarderebbe la sola provincia di La Spezia. La ragione di tale esclusione è evidente ed anche comprensibile: se una provincia si trova "schiacciata" tra una città metropolitana e un'altra regione, non avrebbe alcuna possibilità di sopravvivere ma dovrebbe essere inglobata nella città metropolitana (dato che un passaggio di regione non è possibile).

E dunque torniamo alla domanda generale: sono criteri razionali quelli individuati dal Governo? Per rispondere, bisognerebbe cercare di capire quale risultato si voglia ottenere con l'operazione di "riordino", come eufemisticamente la definisce la legge. Se l'obiettivo fosse di una effettiva riduzione della spesa, dati economici avrebbero suggerito altre risposte. Un rapporto dell'Istituto di Studi e di Analisi economica del 2008 aveva calcolato la correlazione tra dimensione delle province e spesa corrente pro-capite, registrando che la dimensione ottimale si ha intorno ai 450mila abitanti, e che la spesa è tre volte più elevata nella provincia più piccola e sei volte più grande in quella più grande. Quindi, se si voleva effettivamente ridurre le spese, si sarebbe dovuto alzare l'asticella a quel numero di abitanti ma al contempo si sarebbero dovute ridurre le province che superassero quella soglia.

Se invece l'obiettivo fosse stato quello di razionalizzare i servizi, allora entrambi i due criteri servono a poco: è evidente che non si può parificare un territorio vasto ma con molti boschi o montagne rispetto ad un territorio magari ristretto ma con un'alta densità di popolazione: e non è un caso infatti che se non ci fosse stata la deroga per le città capoluogo anche Milano non sarebbe stata più provincia, malgrado abbia più tre milioni di abitanti, e la sarebbe stata invece Ferrara che di abitanti ne ha poco più di un decimo! Ma questo discorso ne apre un altro, più generale: quali competenze si vogliono attribuire alle province? Quali funzioni esse devono svolgere rispetto ai comuni e alle regioni? Se prima non si chiarisce questo punto, ogni tentativo di razionalizzare rischia di non portare da nessuna parte: sarebbe come voler prima comprare un oggetto e decidere dopo a cosa potrebbe servire. Non mi pare il più razionale dei comportamenti. Anche perché l'applicazione aritmetica di criteri demografici o di estensione produce alcuni risultati paradossali, quali la possibilità di costituire una ed una sola provincia del Molise e della Basilicata coincidente con l'area di estensione della Regione. Oppure, in Umbria, lo spostamento di una manciata di comuni dalla provincia di Perugia a quella di Terni farebbe sopravvivere entrambi.

In definitiva, la scelta del governo mi pare ascrivibile alla logica del "segnale all'opinione pubblica" (e forse anche all'Europa) per dire che qualcosa si è cercato di fare al fine di ridurre la spesa. Che poi questo sia davvero così è altro discorso (come ha dimostrato Paolo Carrozza su queste pagine): per il momento bastava dar l'impressione di tagliare, con una sforbiciatina che sa tanto di tagli lineari. Lo conferma anche il fatto che l'effettivo "riordino" dovrà avvenire, alla fine, con "atto legislativo di iniziativa governativa", all'esito di una complicata procedura che vede l'intervento degli enti locali e della Regione. Quindi, si tratta di un atto che è tutto là da venire e che, ancora una volta, dovrà passare al vaglio del Parlamento (e pare escluso che possa ricorrersi ad un decreto-legge). La partita è dunque destinata, ancora una volta, a riaprirsi: ed i precedenti, oltre al limitato tempo a disposizione (a fine dell'anno, comunque vada, finirà la legislatura), inducono ad avanzare un sospetto: molto rumore per nulla? La speranza è quella di essere smentiti.