Il Tirreno

Come si è detto nel precedente intervento, dedicato alla revisione delle province, il processo che è stato messo in atto potrebbe condurre (il condizionale è d'obbligo, anche per quanto si è detto sui rischi che tutta l'operazione vada a monte) ad un ripensamento di tutto il sistema delle autonomie locali, organizzato in modo poco razionale nel nostro Paese. Non c'è bisogno di dire, infatti, che l'articolazione territoriale dell'Italia, a partire dal livello comunale, è frutto di processi storici perlopiù particolari e locali, che nulla hanno a che vedere con una logica di costruzione delle circoscrizioni territoriali in base all'ampiezza del territorio e alla distribuzione della popolazione (ma altri criteri potrebbero essere indicati).

Il risultato di siffatto processo lo conosciamo bene: in Italia i Comuni sono quasi 8100 (di media, quasi 80 per ciascuna provincia), di cui la stragrande maggioranza di minime dimensioni. Più del 10% hanno meno di 500 abitanti; il 36% ha meno di 1500 abitanti e il 72% è sotto i 5000 abitanti. Per dare un'idea, se con legge si facesse un'operazione simile a quella realizzata per le province, e si stabilisse che tutti i comuni con meno di 5000 abitanti debbano essere soppressi, di 8100 comuni ne rimarrebbero poco più di 2300: questa sì sarebbe una bella sforbiciata! Ovviamente so che questo non sarebbe possibile, per l'estrema varietà di situazioni tra comune e comune (in relazione all'assetto territoriale e ad altre variabili): nondimeno il dato dà un'idea delle possibili conseguenze.

In ogni caso, questi numeri servono per riflettere: è opportuno lasciare le cose come stanno o sarebbe opportuna una razionalizzazione? Sebbene non manchi qualcuno che difende i "comuni-polvere", magari richiamando la situazione della Francia (dove, con una popolazione di poco superiore alla nostra i comuni sono più di 36000!), tuttavia la stragrande maggioranza di chi si occupa di questi problemi sostiene la necessità di una razionalizzazione: e su tale strada si è mosso da ormai molti anni il nostro legislatore, con risultati in verità assai deludenti. Anziché agire come ha fatto ora per le province, nei confronti dei comuni il legislatore ha infatti operato cercando di favorire processi di fusione spontanea tra comuni, ovvero consentendo loro di collegarsi per svolgere insieme una serie di funzioni (sono le cosiddette "unioni di comuni", "associazioni di comuni", "convenzioni di comuni"). In sostanza si è cercato di favorire un processo "spontaneo" di riduzione della frammentazione, anziché agire per via autoritativa: ma il processo non ha dato risultati sostanziali. Un numero insignificante di comuni si è "fuso", ed anche le unioni di comuni sono state pochissime. L'operazione attualmente in atto, ad esempio, da parte dei quattro comuni montani pistoiesi, come anche degli otto comuni elbani (otto per 30.000 abitanti!), sono meritevoli tentativi nella prima direzione. In verità ogni regione potrebbe procedere a fusioni di comuni anche senza l'assenso delle popolazioni interessate (ma soltanto dopo averle "sentite", come richiede l'art. 133 della Cost.): ma fino ad ora nessuna ha dimostrato di volerlo fare, per evidenti ragioni politiche.

I percorsi che ha seguito il legislatore, tuttavia, non solo affatto lineari.

Sotto un primo aspetto, la "scure" del legislatore si è abbattuta sugli organi di governo dei Comuni, con una riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori comunali, con la soppressione di figure come il difensore civico comunale, del direttore generale dei comuni (laddove era previsto) e delle circoscrizioni per i comuni con popolazione inferiore a 250.000 abitanti. Interventi anche condivisibili, in parte, ma che non riescono ad attaccare il "cuore" vero dell'inefficienza della spesa pubblica comunale. Anche in questo settore, tuttavia, è bene guardarsi da qualche eccesso: nel decreto n. 138/2011 (la seconda manovra dell'estate 2011), si è previsto che nei comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti l'unico organo di governo comunale sia il Sindaco, una sorta di podestà dimezzato, visto che potrebbe esercitare le proprie funzioni solo nell'ambito di una unione di comuni.

Sotto altro aspetto, invece, il legislatore ha proceduto a razionalizzare l'esercizio delle funzioni comunali, mediante un metodo aritmetico che rischia però di non soddisfare le esigenze dei territori. Entro il 2014, tutti i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti dovranno obbligatoriamente gestire in forma associata la quasi totalità delle loro funzioni. Ciò significa che i singoli comuni rimarranno comunque in vita, ma che l'effettivo svolgimento dei compiti del Comune sarà demandato agli organi costituiti dai rappresentanti dei singoli comuni. L'associazione dei comuni dovrà comprendere almeno diecimila abitanti. L'approccio quantitativo rischia però di essere troppo astratto: la topografia comunale italiana, così frammentata, consente davvero di creare gestioni associate più efficaci? Il rischio è che si creino una serie di gestioni associate prive di una vera guida, bensì dettate dal caso o dai legami politici e territoriali. In questo campo, un ruolo prezioso può essere giocato dalle Regioni che hanno margini di intervento significativi nella delimitazione delle aree, nella fissazione delle soglie demografiche e nell'individuazione delle funzioni.

In definitiva, tutto questo lavorio normativo finisce per dichiarare apertamente che l'attuale assetto comunale non risponde più alle esigenze di una pubblica amministrazione realmente efficiente. Non ha più senso, infatti, mantenere comuni con poche centinaia (se non decine) di abitanti, governati come quelli con qualche milione di cittadini: anche l'esigenza di rispettare e salvaguardare le identità territoriali (istanza spesso evocata) potrebbe essere garantita con altri mezzi che non l'avere un proprio sindaco e un proprio consiglio comunale. Ciononostante, occorrerebbe che la politica prendesse saldamente l'iniziativa e proponesse, a livello regionale, una nuova articolazione del territorio in comuni, costruiti secondo indicatori di efficienza, efficacia, economicità, prossimità al cittadino. Continuare ad inventare soluzioni "estemporanee" come la gestione associata obbligatoria o "evocative" (ma poco sostanziose) come la riduzione degli apparati politici comunali non costituisce più una risposta convincente: serve il coraggio della politica. Con un risultato paradossale: se si considera che negli ultimi tre anni, le norme in tema degli enti locali si sono stratificate ed intersecate fra loro senza sosta, oggi possiamo ben dire che il caos interpretativo regna sovrano e quel codice che, nel 2000, voleva porre ordine e chiarezza in tema di ordinamento degli enti locali (il cosiddetto TUEL, Testo unico degli enti locali), oramai è una selva di deroghe, abrogazioni tacite, modifiche implicite ed incoerenze.

Per di più, spesso si tende a trascurare che quando si parla di "funzioni" dei comuni, queste non sono ancora definite. La Costituzione dice all'art. 117 che spetto al legislatore statale definire le funzioni fondamentali dei comuni. Si tratta di quelle funzioni così basilari da non poter essere collocate che al livello comunale. A dieci anni di distanza, queste funzioni sono state definite solo provvisoriamente (la stabile provvisorietà all'italiana), sebbene in Parlamento sia in discussione oramai da due anni e mezzo un disegno di legge del precedente governo che punta a mettere ordine anche in tale ambito, la Carta delle autonomie. Il 15 giugno 2011, al Senato, si tenne addirittura un convegno alla presenza del Capo dello Stato per promuovere e sostenere l'iter di questo disegno di legge, condiviso da tutti gli schieramenti politici e dall'ANCI. Dopo l'approvazione della Camera nel giugno del 2010, ancora il percorso è fermo al Senato, in commissione, mentre si susseguono quelle iniziative contingenti ed estemporanee di cui si diceva.

Le ragioni del rifiuto di un approccio più lineare e razionale, anche in questo caso, sfuggono.